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从秦朝到清朝,中央集权如何一步步加强

本文作者: 发布时间:2022-01-25
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秦统一六国后,为了控制这个前所未有的大帝国,皇帝专制、中央集权的政治制度呱呱坠地。此后两千年间,各王朝以此为基本制度,并对其不断完善,不断精致化。
从秦汉迄至明清,中央集权逐渐加强的过程,最好的观察角度,莫过于从各王朝行政区划演化,尤其是州郡长官的权力大小的变化来看。因为说白了,中央集权强化的过程,不过就是地方的各种权力,被收归中央的过程。

01
秦汉时期

秦汉时期,在地方行政区划上,实行的是郡县二级制。郡的长官秦时叫郡守,汉景帝时期改称太守。按著名史学家严耕望先生的观点,这一时期的郡守,对于郡境吏民,有向中央察举的特权;对于地方财政,有近乎绝对的支配权;对于地方军队,有相当的支配权;对于刑狱,有近乎绝对的决断权;对于属吏,除了县令或县长外,有绝对的自行任命权。
总而言之,秦汉时代的郡守,于一郡之民、刑、财、军诸权,无不综揽,权势威震一方,“俨如古代一诸侯,所异者只是不能世袭“。郡守如此大的权势,对中央集权显然是一个威胁,所以汉武帝在郡级行政区之上,设立了14个部,作为监察区。除首都所在之部外,其他13部,每部设刺史一人,以监察地方长官的行为,但不管理行政事务。
然而到了东汉,刺史的职权逐渐扩大,最终在东汉末年,成为凌驾于郡县之上的地方行政长官。刺史的驻地——州也随之成为郡县之上的新一级行政区划。

02
魏晋南北朝时期

魏晋南北朝时期,州—郡—县三级制的行政区划,已成为正式制度。郡的长官太守依然拥有广泛而重要的行政权力,且由于这个时期战争频繁,太守通常加军号,一般是加将军号,若处军事重地则加都督。因此仅从形式上而言,军事权力是得到了扩张。
但总体而言,魏晋南北朝时期的太守,较之秦汉郡守,其地位和职权是大为不如的。毕竟秦汉郡守直属于朝廷,而在三级行政区划下,郡的上司则是州的长官刺史。
更为重要的是,南北朝喜欢拿刺史、太守的职位作为奖赏,赏给在战争中立功的人。为了制造更多的官位,只得把州、郡的地盘分割得越来越小,以致“一郡分为四五”。到南北朝后期,一个郡平均只辖两三个县,甚至出现了两郡同管一县的怪事。而西汉末年,平均每个郡管理的县,则是15个左右。仅此一点,谁的地位权力大,可谓一目了然。

03
隋唐时期

南北朝州郡数目的恶性膨胀,一些地方官甚至闹不明白,自己该管辖的的地域范围,这种极端混乱的状况,必须到了整治的时候。隋文帝坐上皇位以后,来了个釜底抽薪,“罢天下诸郡”,以州统县,恢复了秦汉时期的州(郡)、县两级制。而对于刺史的权力,隋文帝也动了两大刀。一刀是砍掉其自行任命属吏的权力,收归中央吏部;另一刀则是砍去刺史的兵权。
唐朝沿袭隋制,刺史的权力与隋朝相当。然而唐中后期,随着节度使、观察使兴起,侵夺州县的行政权,最终演变为州之上的新一级行政区划,虽然朝廷不愿承认,但事实上已经成为道、州、县三级体制。唐朝这一地方区划演变,约略而言,相当于将汉晋南北朝七八百年地方行政体制的演化,给重新来了一遍。
藩镇的官署,是设置于某个所属州的,这个州便被称为治所州。藩镇治所州的刺史,由藩镇兼任,所以其地位、职权自然大为提升。藩镇属下的其他州,俗称支州、支郡。这些支州刺史的地位,却是不如唐前期刺史。唐朝廷为了对付藩镇,一直在试图加强支郡刺史的地位,甚至是给予兵权。这自然遭到了藩镇的抵制,唐中央又没有一支能够慑服藩镇的军事力量,因此最后以失败告终。

04
有宋一代

宋初唐五代余绪,实行藩镇、州、县三级制,但从宋太祖建国的第二年(961)起,就开始全面削夺藩镇的权力,后来藩镇直接被取消。取消之后,有一段时间,没有设置新的行政区划,州便成为中央直辖单位。不过很快,州之上就又设了“路”,作为新一级的行政区划。
宋代州的长官,由中央委派京官担任,其差遣名是“权知某州军州事”,简称“知州”。至于“府”,则是有特殊地位的州,比如首都、陪都或者皇帝驻跸过的州,都称为府,其长官为“知府”。为了限制知州的权力,又设置通判作其副手,监督并与其一同处理州事。州的公事必须由通判与知州同签,才能施行。通判虽然在形式上是知州的副手,但权力却不在其下,与知州发生冲突时,动不动便说:“我是监郡,朝廷使我来监汝。”在地方财政上,除了保证开支用度外,其余钱谷悉送中央。

在州之上的“路”一级行政区划,宋代分设转运司、提点刑狱司、提举常平司、安抚司,将一路的军民财刑诸权,分散于此各平行职能机构,使其互相牵制。由于这些部门都有监察的职能,所以通称为监司。总之,宋代的地方行政机构极其复杂,但核心思想就一点——分散并全面没收地方权力。《国朝诸臣奏议》:
收乡长、镇将之权悉归于县,收县之权悉归于州,收州之权悉归于监司,收监司之权悉归于朝廷。……(使)上下相维,轻重相制,如身之使臂,臂之使指,民自徒罪以上,吏自罚金以上,皆出于天子
因此,宋代的知州、知府,虽然在形式上类似于唐代的刺史,但其地位与职权,则完全不能与唐代的刺史相匹敌。

05
元明清时期

元代的地方区划,极为复杂繁琐,最多的有五级之多,即省—路—府—州—县,最简单的却只有两级,如省领路或者省领府。而州一级长官的权力,在元人吴渊颖看来,甚至连宋朝都不如,与隋唐就更加不可同日而语。
明朝建立以后,将行政区划裁为三级或四级:布政使司(俗称省)—府—州—县,布政使司—直隶州—县。同时还学习宋朝的办法,将布政使司这一级的地方权力,分散到布政使司、都指挥使司、按察使司,这三司分别掌管民政和财政、兵权、刑法和监察。清朝沿袭明朝之制,但将省级政府中的都指挥使裁去。
仅看这个行政架构,便知道明清知府或直隶知州的权力,跟宋代是差不多的。顾炎武说,“隋以后之刺史犹今之知府及直隶知州也”,但只是在行政层级上而言,所以他也不能不感叹,“而今日之尤无权者,莫过于守令”。

06
一点看法

秦朝推行都县制的目的,就是要尽可能地把地方的各种权力都收上来,不让其形成尾大不掉之势、积蓄出威胁中央政府能量。从秦汉到明清,行政制度虽然一变再变,但万变不离郡县的原因,也正在于此。而两千年之间,州郡长官的权力l和地位的不断衰落,所表现的就是一副中央日强、地方益弱的演进图。
宋朝以降,中央对地方极尽防范之能事,于统治者而言,内忧似乎被从制度上消灭了,可以高枕无忧。但每一个王朝,都会累积着僵化、腐化等因素,最终逃不过被更健康的新力量颠覆的命运。中央过于集权,内部虽难以形成此一力量,外部力量却更容易入侵。宋先亡于金,再亡于元;明亡于清,清几乎亡于东西方列强,皆如是。

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