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巡抚是干什么的?

本文作者: 发布时间:2021-07-17
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巡抚是干什么的?

巡抚是干什么的?

巡抚是干什么的?

地方有三司为何还要安排一个巡抚?那些威风凛凛的巡抚是地方官吗?他的职权是怎样的?今天来说说明清两朝的巡抚制。
  巡抚一职,在明清两代均有设置,但明清两朝的巡抚职能却有较大的区别。有清一朝,巡抚是手握一省军政大权的“一把手”,虽没有“封疆”,但绝对是地方上的大吏。但在明朝时期,巡抚却不是地方官,而是在京城办公的京官。明清两朝巡抚的差别,源于两朝所面临的现实环境不同。
  明朝初期,洪武皇帝汲取了元代的前车之鉴,废除了前朝在各地实行的行省制。早年朱元璋刚刚打下江山,不得不沿用元朝时期的行省制。在这种制度的影响下,地方官拥有极大的权力。若中央强势,这种地方权力极大的情况倒不足为虑,一旦中央式微,难保会出现如藩镇之乱一般的情况。
  元朝就是个例子,元末起义爆发之后,有多行省的一把手不肯听从元廷的调令,直接导致了元廷中央与地方的脱节。朱元璋解决这个问题的方式简单直接,就是直接废除行省制,防止地方出现某一把手“一家独大”的情况,将每个省划分为由布政使司、按察使司、指挥使司三司共同治理的行政区。三司衙门的职权互不冲突,分管军事、司法及民政。
  指挥使有军事大权,按察使有司法大权,布政使有行政大权,但他们均无法一手遮天,对中央集权构成威胁。倘若地方遇到什么要紧事,则由三司集合召开会议共同裁定。由于,三司的长官分管军政司法,所以在议事时相互制衡,谁都无法绕过其他两司自作主张。不过,这种规划虽然达到了集权的效果,削弱了地方的权势,但弊端也是显而易见的。
  因为三司不相统属,每遇到一些无法界定的事务时,三司衙门都会像踢皮球一样踢来踢去,相互推卸责任。真到了办事时,谁都不肯出工出力。此外,由于一些事务需要两个甚至三个机构协同处理,在转移文书的过程中难免要耗费大量时间,所以办事效率也十分低下,以至于不少地方事务被搁置下来,长期无法解决。
  基于这种矛盾的背景下,巡抚一职应运而生。
  巡抚的职能,就是为了协同地方的三司。
  明史中最早出现巡抚一词,是太子朱标巡抚西安。当时朱标来到西安,目的就是协同当地的三司。只不过,当时的“巡抚”是动词,并非名词,更不是在册的官职。
  朱棣篡位后,每逢地方遇到处理不了的紧急事务,永乐帝便会派出六部的高官,来到地方出差,进行巡抚,协同三司处理事务。这一时期的巡抚,已经具备了名词的性质,但只是一种临时职务,与钦差差不多。等到三司处理好当地事务,巡抚回京述职,这个临时职务便被撤销了。
  明朝前期社会安定,地方的紧急情况不多,所以遇事明廷临时抱佛脚,派巡抚去地方协同三司的情况并不多见。到了宣德年间,社会变得动荡,地方上的矛盾较为突出。例如:在南方地区,爆发了百年不遇的天灾,地方政府无法征收足额的赋税,直接影响了国库的收入。南方的流民跑到北方,这些无籍人士给当地的社会治安造成了巨大的影响。
  显然,这些问题都是“多元化”的,仅凭三司中的某个部门是无法独立完成的。由于三司的体制限制,这些部门又不能协同解决问题,所以各地均出现了烂摊子。为了解决这种现象,宣德皇帝不得不一而再再而三地派出巡抚,来到地方解决问题。这一时期的巡抚,办公的时间相对较长。他们起码要在地方待上数月甚至一年,才能将烂摊子解决完毕。
  巡抚代表的是中央,所以他的权力比地方三司更大,地方官吏无不听其调令。再加上,巡抚的家室老小都在京城,与当地的豪强没有任何瓜葛,处理事情时无需考虑任何其他因素,没有顾虑。巡抚来到地方,逐渐成为一种惯例。不过到了后来,地方的弊病越来越严重,巡抚来到地方可能要待上几年甚至十几年的时间。这时朝廷便允许巡抚带上自己的一家老小,来到地方常驻。
  这些巡抚的官职比地方长官更高,所以朝廷给他们匹配了相应的待遇,如拨款为他们修建府衙等。从这以后,巡抚逐渐成了一种地方常驻的官员,甚至成了地方的一把手。
  明朝早期的巡抚来到地方,往往被赋予了不同的任务。不过等到巡抚成为常驻的地方官以后,该如何将巡抚的职权正规化,让他能融入到地方的行政机构中,就成了统治者要考虑的重要问题。
  显而易见的是,巡抚已逐渐成为凌驾于三司之上的地方长官。他的手中拥有令三司忌惮的权力——监察权。每隔三年朝廷都会对官员进行考评,巡抚所负责的正是配合都察院,对地方三司官员进行评定。此外,巡抚还有节制将帅的职权,可监督军队中的指挥官。
  在史料中我们还能看到一些特殊情况,例如海瑞在担任应天巡抚的时候,曾修订了《督抚应天条款》。该条款规定,巡抚拥有对三司的监察权,且拥有地方的司法权、案件的审理权、问政权、决策权等。海瑞的巡抚可谓面面俱到,地方上的大小事务他都会亲自参与。
  对于统治者而言,巡抚就是他们用来控制地方的工具,亦是维护集权统治的武器。巡抚的首要任务,就是帮助统治者维护地方的稳定,协同地方三司,保证地方政府的正常运转。到了明朝后期的时候,国力衰微,乱世将至,巡抚的职务变得更加重要。

  所以,明廷规范了巡抚的职权、任职章程等。
  例如,巡抚不得前往家乡任职,必须要遵循回避的原则。即便跨省,也必须在距离家乡五百里外的地方任职。在具体工作中,巡抚既是三司的上司,又是朝廷安插在地方的监察人员。对于统治者来说,地方三司与中央之间有一层隔阂,很难建立信任关系。巡抚是“根正苗红”的京官,亦是朝廷的亲信,由他来建立与地方三司的纽带再合适不过。
  当然,监察只是巡抚职权的一部分,巡抚最大的行政作用还是帮助地方三司完成协同,防止三司之间相互踢皮球,耽误正事。此外,虽然巡抚是文官,但皇帝却赋予了他节制地方的军事权。这样的待遇,让指挥使无法在巡抚面前飞扬跋扈,只能乖乖地听命于朝廷派来的顶头上司。
  朱元璋是靠着枪杆子起家的皇帝,所以洪武年间武将的地位相当高,几乎每个武将都手握重兵。虽说朱元璋以蓝玉案、胡惟庸案对功臣进行了大肆屠杀,开始重文轻武,但朱棣发动靖难之役后武将的地位再次提高。有洪武、永乐两朝的先例,很多地方上的武将难免会自命高人一等。
  倘若巡抚的手中没有军事权,很难让地方指挥使听从命令。所以,必须要赋予巡抚节制地方的权力,让地方武将有所忌惮。

  然而,巡抚制度并不完美,这种制度亦存在弊病。巡抚管理的地方,往往只有一个省份甚至更小的地域。倘若遇到大范围民变,一个地区的巡抚往往捉襟见肘。以他们的职权,又无法及时协同其他省或地区的巡抚,所以很难解决。
  到了明朝后期,又在巡抚的基础上设立了总督,协同多地区或省份的军政。总督与巡抚差不多,同样是皇帝的亲信,同样是由中枢直接派出。总督的职权与巡抚相仿,只不过,巡抚协同的是地方三司,总督协同的则是多地巡抚。
  换而言之,源于明朝的总督制度、巡抚制度,是随着社会演变而不断发展的。即便是到了清初,总督和巡抚仍属于京官。到了康熙、雍正时期,总督、巡抚这才成为地方常驻官员,脱离了京官的行列。清朝的统治者比明朝皇帝更擅长集权,所以中央对地方的管制更加有力。饶是如此,清廷仍经过了近百年的调整,这才完善了总督和巡抚制度。
  总而言之,终明一朝,巡抚制度存在较多弊端,所以中央无法将巡抚由京官转变为地方官。就算有这个可能,其间也会有诸多限制。此外,明朝的巡抚职权、辖区、任期等都不明确,巡抚制度只是有一个模糊的方向,缺少更加详备的章程。制度上的不明确,也直接决定了巡抚无法成为地方官。一旦强行为之,涉及到的职称、薪俸以及整个官僚体制的变动都是大问题。
  况且,在太祖朱元璋定下三司制度的前提下,推陈出新实行巡抚制度,本身就是难于登天的。历来皇帝想要违背祖制,都要经历一番改革和斗争。

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